沈春耀：健全保证宪法全面实施的体制机制

       宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出健全保证宪法全面实施的体制机制。这对于新形势下坚持全面依法治国，加强宪法实施和监督，维护宪法权威，充分发挥宪法的国家根本法作用，具有重要意义。
 

       我国宪法是中国共产党领导中国人民长期奋斗取得的重大制度成果

       习近平总书记指出：“回顾我国宪法制度发展历程，我们愈加感到，我国宪法同党和人民进行的艰苦奋斗和创造的辉煌成就紧密相连，同党和人民开辟的前进道路和积累的宝贵经验紧密相连。”“两个紧密相连”的重要论断，是认识当代中国宪法制度的关键。不了解、不联系中国近现代100多年来艰难曲折、激越变革、激荡发展的历史进程，就不可能正确认识、理解和把握当代中国宪法制度。

       现代意义上的宪法是西方国家先搞起来的，是资产阶级革命的产物。1840年鸦片战争以后，中国逐步沦为半殖民地半封建社会。为了民族复兴，无数仁人志士“以爱国相砥砺，以救亡为己任”，进行了各种形式的抗争、探索和尝试。西学东渐之下，立宪救亡、变法图存，成为很多人孜孜以求的目标，他们寄希望于仿行西方宪政制度来改良改造中国。1898年，戊戌变法失败，谭嗣同等“六君子”血洒京城菜市口。1908年和1911年，清政府迫于压力先后颁布《钦定宪法大纲》《宪法重大信条十九条》等，但根本不能取信于人，必然随着清王朝的终结而消失。

       1911年，孙中山先生领导的辛亥革命废除了帝制，创立了中华民国，产生了资产阶级民主革命性质的《中华民国临时约法》，具有历史进步意义。然而，限于历史条件，革命和约法未能从根本上改变国家和民族的悲惨命运，中国人民反对帝国主义和封建主义的历史任务还没有完成。后来，又先后有“天坛宪草”（1913）、袁世凯的“袁记约法”（1914）、曹锟的“贿选宪法”（1923）、段祺瑞的“民国宪草”（1925）、蒋介石的“训政时期约法”（1931）、“五五宪草”（1936）、“中华民国宪法”（1946）等。各种版本的宪法文件先后推出，各种政治势力反复博弈。但究其实质，他们都不过是想用宪法、宪政、立宪等招牌和名义，装点门面、笼络人心，维护旧势力的反动统治，最终都逃脱不了失败的命运，为中国人民所唾弃。

       以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人，在领导中国人民进行新民主主义革命的伟大斗争中，就开始对人民民主政权的总章程进行探索和实践。其中，具有代表性的制度文献是《中华苏维埃共和国宪法大纲》（1931）、《陕甘宁边区宪法原则》（1946）等，在局部地区取得了宝贵的实践经验。同时，我们党对未来政权建设也提出了基本构想和重要原则，具有代表性的理论文献是毛泽东同志的《新民主主义论》（1940）和《论人民民主专政》（1949）。这些重要实践和思想理论成果，对新中国国家制度、宪法制度的创建和发展，产生了深刻的、持久的影响。

       中华人民共和国的成立，开辟了中国人民当家作主的历史新纪元。1949年9月，在新中国成立前夕，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》。这些宪法性文献，确认了近代100多年来中国人民为反对内外敌人、争取民族独立和人民自由幸福进行的英勇斗争和中国共产党领导中国人民夺取新民主主义革命胜利、掌握国家权力的伟大历史变革，确立了新型国家制度和宪法制度的基本架构、根本原则和活动准则，为新中国一切发展进步奠定了根本政治前提和制度基础。

       我国宪法是一部好宪法

       从20世纪50年代后期开始，由于指导思想上发生“左”的失误和偏差，我国民主法制建设出现停滞、徘徊。特别是后来发生的“文化大革命”，给党和国家事业带来严重破坏和巨大灾难，宪法制度形同虚设。这个教训是极为深刻的。

       1978年12月，党的十一届三中全会实现历史性转折，拨乱反正，开启了改革开放历史新时期，并确立了发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针。邓小平同志明确提出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”我国现行宪法，是根据党的十一届三中全会的路线方针政策，适应改革开放和社会主义现代化建设历史新时期的需要，于1982年12月4日由五届全国人大五次会议通过的。1982年宪法确立的许多重要制度、原则和规则，都源于1954年宪法和1949年《共同纲领》，是在新的历史条件下对它们的继承、完善和发展。

       1982年宪法公布施行后，根据我国改革开放和社会主义现代化建设的实践和发展，在党中央领导下，全国人大分别于1988年、1993年、1999年、2004年和2018年，先后五次对1982年宪法的个别条款和部分内容作出必要的修正。五次宪法修改，体现和反映了中国共产党领导全国各族人民进行改革开放和社会主义现代化建设的成功经验，体现和反映了中国特色社会主义道路、理论、制度、文化的发展成果。通过宪法修改，我国宪法在中国特色社会主义伟大实践中紧跟时代步伐，不断与时俱进、完善发展。

       我国宪法以国家根本法形式，确认了中国共产党领导中国人民进行革命、建设、改革的伟大斗争和根本成就，确立了工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，确定了国家的根本任务、领导核心、指导思想、发展道路和奋斗目标，规定了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度，爱国统一战线，社会主义法治原则，民主集中制原则，尊重和保障人权原则，等等，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益。

       新中国成立70年来特别是改革开放40多年来的历程充分证明，我国宪法有力坚持了中国共产党领导，有力保障了人民当家作主，有力促进了改革开放和社会主义现代化建设，有力推动了社会主义法治国家建设进程，有力维护了国家统一、民族团结、社会和谐稳定，是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法。我国宪法确立的一系列根本制度、基本制度、重要制度和原则规则，确定的一系列大政方针和基本政策，具有显著优势、坚实基础和强大生命力，必须长期坚持、全面贯彻、不断发展。

       回顾我们党领导人民创建和发展我国宪法制度的历史，可以得出许多启示和结论，习近平总书记2018年2月在主持十九届中央政治局第四次集体学习时概括为四点重要结论。一是制定和实施宪法，推进依法治国，建设法治国家，是实现国家富强、民族振兴、社会进步、人民幸福的必然要求。二是我国现行宪法是在深刻总结我国社会主义革命、建设、改革的成功经验基础上制定和不断完善的，是我们党领导人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果。三是只有中国共产党才能坚持立党为公、执政为民，充分发扬民主，领导人民制定出体现人民意志的宪法，领导人民实施宪法。四是我们党高度重视发挥宪法在治国理政中的重要作用，坚定维护宪法尊严和权威，推动宪法完善和发展，这是我国宪法保持生机活力的根本原因所在。这些关于我国宪法制度的重要结论是我们的宝贵经验，也是我们今后必须坚持和贯彻的重要原则，具有长期指导意义。

       全面加强宪法实施工作

       （一）把全面实施宪法摆在更为突出的位置。

       宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。全面实施宪法是全面依法治国的首要任务，是建设社会主义法治国家的基础性工作，必须坚持不懈抓好宪法实施工作。从新中国宪法制度发展历程中，我们可以清楚看到，宪法与国家前途、人民命运息息相关。时间越久远，事业越发展，我们就越加感受到宪法的力量。不论过去、现在还是将来，维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威；捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严；保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。我们要更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。

       中国特色社会主义进入了新时代，对全面依法治国特别是依宪治国提出了新的更高要求。贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，必须更加注重发挥宪法的国家根本法作用，以宪法为根本活动准则，加强宪法实施和监督，维护宪法尊严和权威；以宪法为统领，加快形成完备的法律规范体系，用科学有效、系统完备的法律法规和制度体系保证宪法全面实施；以宪法为总依据，深入推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，把依法治国、依宪治国提高到一个新水平。

       （二）健全宪法实施的途径和方式。

       根据我国宪法制度安排，总结实践经验，我国宪法实施的特点是多渠道、多方式、多主体，是一个动态的、持续的、全面的发展进程，不断走向并达到更高水平。

       一是通过建立健全法律法规和制度体系，推动和保障宪法实施。宪法是国家法律法规和各种制度的总依据。完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加快形成完备的法律规范体系，是宪法实施的内在要求，也是保证宪法全面实施的基本途径。

       二是通过发展国家各项事业、推进国家各方面工作，保证宪法规定的大政方针和基本政策得到有效实施和落实，保证在国家各项事业和各方面工作中遵循宪法原则、贯彻宪法要求、体现宪法精神。

       三是宪法有关规定的直接适用。宪法中有一些规定具有直接适用的性质，属于有关国家机构的行为和活动规范，不需要通过其他途径和方式。如我国宪法规定了特赦制度，我国于2015年、2019年先后两次对部分服刑罪犯实施特赦。

       四是宪法有关规定，必要时需要考虑兼容性和调适性，由有权机关作出合宪性判断和决定，以实现宪法的稳定性和适应性的统一。例如，1990年4月，七届全国人大三次会议通过香港特别行政区基本法，同时作出一个关于香港基本法的决定，其中明确：“香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。”

       五是对于宪法法律没有明确规定、实践中遇到的新情况新问题，必要时，由有权机关根据宪法精神作出创制性安排。例如，2016年9月，十二届全国人大常委会第二十三次会议根据宪法精神和有关法律原则，采取创制性办法，及时妥善处理有关省拉票贿选案给地方人大工作带来的新问题。

       （三）发挥好宪法在治国理政中的重要作用。

       十三届全国人大常委会深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于宪法的重要论述，全面贯彻党的十九大及历次中央全会精神，在加强宪法实施和监督方面积极进行实践探索，不断取得新进展新体会。

       一是积极运用宪法精神凝聚立法共识。例如，在制定英雄烈士保护法过程中，针对如何界定英雄烈士范围问题，有关方面进行了认真研究并提出意见。即：本法主要是根据宪法序言和人民英雄纪念碑碑文的精神对英雄烈士确定了一个基本范围，包括近代以来为国家、民族和人民作出重大牺牲和贡献的英烈先驱和革命先行者，重点是中国共产党、人民军队和人民共和国历史上涌现的无数英雄烈士，既包括个人也包括群体，既包括留有姓名的英雄烈士也包括无数未留下姓名的英雄烈士。据此，英雄烈士保护法对英雄烈士范围作出了相应规定。

       二是开展合宪性审查工作。党的十九大提出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”2018年以来，全国人大及其常委会在履行有关职责中注重加强合宪性审查工作，如制定监察法，修改刑事诉讼法、修订人民法院组织法和人民检察院组织法，作出关于设立上海金融法院、关于宪法和法律委员会职责问题、关于国家监察委员会制定监察法规等决定时，有关方面都进行了合宪性审查，遵循宪法原则和精神作出适当安排和处理。

       三是在备案审查工作中认真处理合宪性、涉宪性问题。备案审查制度是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的宪法性制度。例如，全国政协十三届一次会议期间，有全国政协委员提出提案，建议对收容教育制度进行合宪性审查。有关法制工作机构进行了认真研究和办理，在向十三届全国人大常委会第七次会议作的年度备案审查工作情况报告中，对这一问题提出了明确意见，建议适时废止收容教育制度。

       四是在立法工作中深化合宪性研究。例如，在审议外商投资法草案过程中，有关法制工作机构加强对外商投资立法合宪性研究，形成专题研究意见。主要内容是：宪法第十八条规定的内涵随着改革开放实践的发展已发生扩容性演进、拓展性延伸，有关规定已经发展为对所有外国投资主体和外商投资企业普遍适用的法治原则；改革开放40多年来我国外商投资立法，是宪法全面实施的必然要求和重要体现，符合宪法规定、宪法精神。

       切实加强宪法监督工作

       （一）完善监督宪法实施的相关制度。全国人大常委会和国家有关监督机关要切实担负起监督宪法法律实施的重要职责。落实宪法解释程序机制，积极回应涉及宪法有关问题的关切，努力实现宪法的稳定性和适应性的统一。加强备案审查制度和能力建设，依法对备案的法规规章、司法解释和其他规范性文件的合法性和适当性开展审查监督工作，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。坚持宪法法律至上，健全法律面前人人平等保障机制，维护国家法制统一、尊严、权威，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。

       （二）推进合宪性审查工作。有关方面拟出台的法规规章和制度政策，凡涉及宪法有关规定如何理解、如何实施、如何适用的，都应当事先经过全国人大常委会合宪性审查，确保同宪法规定、宪法精神相符合。健全备案审查制度，加强备案审查工作，所有法规规章、司法解释和其他规范性文件出台后都要依法依规纳入备案审查范围，实行有件必备、有备必审、有错必纠。全国人大常委会的备案审查工作，应当包括审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、不符合宪法精神的内容。其他国家机关发现规范性文件可能存在合宪性问题的，应当及时报告全国人大常委会或者依法提请全国人大常委会审查。地方各级人大及其常委会应当依法行使职权，保证宪法在本行政区域内得到遵守和执行。

       （三）加强对法律实施的监督。法律法规和制度规范是保证宪法全面实施的基本途径，必须着力提高法律法规实施水平、制度规范执行水平，保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使，保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障。各级党和国家机关以及领导干部、公职人员要自觉增强宪法法律观念，对宪法法律始终保持敬畏之心，带头遵守、执行和维护宪法法律。

       （四）坚持依法执政、依宪执政。加强党的全面领导，要善于把党总揽全局、协调各方的领导核心作用，同人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等依法依章程履行职能、开展工作统一起来；善于把党领导人民制定和实施宪法法律，同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。同时，坚持依法治国和依规治党有机统一，推进党内法规制度体系建设，不断提高依法执政本领。

       《 人民日报 》（ 2019年12月04日 09 版）